В начале 1970-х американская полиция испытывала те же проблемы, что и российская – недоверие населения, коррупция, излишняя жестокость, непрофессионализм. В 1972-м за её реформу взялись власть и общество, поставив полицию под жёсткий контроль. Эти методы можно было бы сегодня использовать и в России.
(Заседание комиссии Кнаппа, 1971 год)
Уровень доверия к российской полиции даже после медеведевской «реформы» составляет от 7 до 15% – один из самых низких показателей в мире (см. таблицу ниже). Фактически это означает, что россияне воспринимают МВД как враждебный или оккупационный институт власти. Но российский случай не уникальный – в США в середине ХХ века уровень доверия к полиции составлял 15-20%. Эти цифры подвигли власти и общество Америки всерьёз взяться за реформу ведомства. Как происходил этот процесс, описывается в журнале Harvard Business Review, январь-февраль 2011, авторы – Александр Зимин, ведущий сотрудники научного центра Академии управления МВД России, и Дмитрий Фалалеев, зам.гл.ред. Harvard Business Review (на сайте издания статья до сих пор доступна только для подписчиков, в силу того, что тема очень актуальна для общественности, Блог Толкователя, с сокращениями, приводит статью из бумажного номера).
В 1972 году была создана комиссия Кнаппа, которая проанализировала ситуацию в полиции Нью-Йорка и представила результаты в специальном отчёте. Вскрылись многочисленные факты коррупции и сращивания полиции с организованной преступностью, случаи купли-продажи должностей и т.п. Комиссия направила в Минюст и генеральную прокуратуру США 6 рекомендаций – они стали основой общенациональной реформы полиции. Из них можно выделить четыре главных направления.
Ужесточение внутреннего контроля
Комиссия рекомендовала внести личную ответственность руководства за подчинённых и создать в каждом округе отделы внутренней безопасности. Оба пункта были реализованы. Отделы внутреннего контроля появились в каждом полицейском департаменте, они напрямую подчиняются местному начальнику полиции. Сотрудников в них не набирают, а приглашают персонально. После нескольких лет работы в отделе, в котором они расследуют преступления коллег по ведомству, их переводят в обычные участки – это делается для того, чтобы они не успели обрасти в спецотделе нежелательными связями. Этот же отдел внедряет в другие подразделения «сотрудников под прикрытием». Оставить сообщение отделу может любой гражданин.
Спецотделы мегаполисов насчитывают несколько сот человек, у них хорошие бюджеты. Она борется не только с рядовыми, но и высокопоставленными нечистоплотными сотрудниками. Например, в 2007 году бывший шеф полиции Нью-Йорка Бернард Керик был приговорён к 4 годам заключения – по обвинению в коррупции и даче ложных показаний.
Рядовым полицейским, пойманным за руку, есть что терять. Сейчас зарплата рядового полицейского в зависимости от региона и звания составляет 60-90 тыс. долларов в год. Но за счёт премиальных, сверхурочных и спецвыплат иногда набегает 200 тыс. долларов в год. Также полицейскому полагается медицинская страховка и льготы по ипотечным кредитам. Через 20-25 лет службы он может уйти на пенсию и рассчитывать на 50% от заработка. Если он выходит на пенсию после 30 лет службы, она составляет 75% от заработка.
Взаимодействие с обществом
Одна из рекомендаций комиссии Кнаппа – изменить стиль работы полиции. Под этим подразумевалось налаживание сотрудничества с обществом – эта связь к 1970-м была утеряна. Властями был разработан и профинансирован ряд программ, направленных на то, чтобы вовлечь население в работу полиции. Отлично зарекомендовали себя подразделения добровольной полиции, составленные из местных жителей.
Многие программы стали обязательными к применению. Например, каждый полицейский участок по закону должен был привлечь к работе определённое количество волонтёров из числа обычных граждан. Они и составляют костяк этой «дружины»: патрулируют улицы и помогают обеспечивать порядок на массовых мероприятиях. Это общественная работа, она никак не оплачивается, но считается почётной. Перед началом работы «дружинники» проходят краткий учебный курс. Им полагается униформа и патрульный автомобиль. Так устраняется психологический барьер между обществом и полицией, а сама система становится более открытой, поскольку в неё попадают люди извне. Масштабы этих изменений существенные: в Нью-Йорке на 40 тысяч полицейских (в Москве полицейских больше в 3-4 раза) приходится более 4 тыс. добровольцев.
Кроме того, в каждом округе была введена практика гражданских «секретных осведомителей» – это тоже была законодательно закреплённая обязанность руководителей подразделений полиции. Эти люди фиксируют нарушения полицейских и сообщают о них руководству (за это предусмотрено вознаграждение).
Высокие стандарты полиции
Чтобы попасть в полицию, гражданин должен закончить полицейскую академию (обучение длится чуть меньше года). Рядовой сотрудник отделён от шефа полиции 5-6 ступенями, и, чтобы получить повышение, он должен хорошо проявить себя на каждой. Начинает любой новобранец с самой сложной и неблагодарной работы: несколько лет он обязан патрулировать улицы (благодаря этому со спецификой основной работы знаком каждый полицейский). Только после этого, зарекомендовав себя, он вправе претендовать на следующую должность – детектива. Ещё через 5 лет детектив может выйти на следующий уровень, пройдя трудный профессиональный экзамен. И так при каждом повышении: отличные результаты, не менее 3-х лет в нынешнем статусе и всё более сложное квалификационное испытание.
Но даже самые выдающиеся показатели не позволят занять место главы полиции большого города или штата. На эту должность человека назначают органы исполнительной власти, и он должен быть штатским. Такая система снижает опасность формирования коррупционной пирамиды.
Общественный контроль
Полиция в США складывалась как закрытая кастовая система. Изменить такое положение дел только государственным контролем не удалось. Общество добилось права надзирать за деятельностью полиции, а именно – создавать гражданские контролирующие органы. Штаты сами принимали соответствующие законы, благо самоуправление в США очень развито, а если власть противилась, то вопрос выносили на референдум. Деятельность таких структур часто финансируется из бюджета штата.
К примеру, именно после местного референдума в Сан-Франциско появился «Комитет по рассмотрению жалоб». Его создание поддержали Коллегия адвокатов Сан-Франциско и Ассоциация сотрудников полиции города. Но тогдашний начальник полиции и мэр восприняли инициативу в штыки: новый орган, считали они, станет мешать работе полиции и слишком дорого обойдётся казне. Тем не менее, население проголосовало «за», и комитет появился. Он рассматривает жалобы и заявления о нарушении должностных полномочий полицейскими и может сам проводить расследования. Их результаты считаются предварительными и отправляются начальнику полиции, который и принимает решение о наказании провинившегося. Если он сочтёт, что нарушение заслуживает большего наказания, то дело передаётся Полицейской комиссии, которая назначает общественные административные слушания. На них присутствует обвиняемый сотрудник полиции, предоставляются аргументы и доказательства обеих сторон. Полицейская комиссия принимает окончательное решение по результатам слушаний. Такого рода советы есть во многих больших и малых городах США.
В соответствии с последней, шестой рекомендацией Кнаппа полицейское руководство теперь регулярно делает доклады по «коррупционноёмким областям». Американцы ещё больше децентрализовали саму систему по территориальному признаку (на федеральную, штатскую и муниципальную полицию). Самое главное – они ушли от приоритета «палочной системы» и оценивают работу полиции, основываясь на мнении граждан (один из действенных механизмом – регулярные опросы населения об эффективности деятельности полиции, которые проводит Институт Гэллапа). Стратегия себя оправдала: в 2008 году полицейским доверяло 73% жителей США, а в некоторых городах, в том же Сан-Франциско – 85%.
Какой урок может извлечь Россия из опыта реформы полиции в США? Как можно больше её полномочий, а также контроль над полицией надо отдавать обществу. Но для этого необходимо децентрализация власти, а также политическая реформа – существенное упрощение процедуры назначения референдума, повышение статуса общественных организаций. Без этого реформа МВД в России так и останется показухой.
ttolk
