Она-таки себя высекла
Оранжевая оппозиция торжествует по поводу принятого Венецианской комиссией заключения по законопроекту «О языках», поданного в парламент Александром Ефремовым, Петром Симоненко, Сергеем Гриневецким. Документ принят на основе комментариев Сержио Бартоле (Италия), Яна Веларса (Бельгия), и эксперта генерального директората СЕ по правам человека и правовым вопросам Маркуса Галдия. Как традиционно бывает, комментаторы и являются фактическими авторами документа, а комиссия лишь штампует их мнение.
Они думают, что в СССР украинский язык запрещали
Что же касается сути заключения, то традиционно цитируются фрагменты из его резюмирующей
части. Они сводятся к тому, что позитивно оценив саму идею, нового закона, поскольку действующий был принят еще в УССР, комиссия тем не менее оценила проект в основном негативно.
Так, указано, что законопроект «в случае принятия его в нынешнем виде может стать контрпродуктивным средством регулирования использования языков в стране» (п. 111 заключения) и вот почему .
«112. Венецианская комиссия находит проект несбалансированным. Она озабочена тем, что, усиленно защищая русский язык без принятия дополнительных мер для подтверждения роли украинского языка как государственного, проект может скорей усилить существующее языковое разделение страны, а не ослабить его.
113. Хотя проект не наделяет русский язык каким либо дополнительным формальным статусом, его могут воспринимать как попытку расширить сферу использования русского языка в стране и как шаг к официальному двуязычию. Поэтому он во многих положениях выглядит несовместимым как с украинской Конституцией и ее положениями о защите языков (а именно ст. 10), так и с соответствующими международными инструментами, а именно Европейской Хартией языков и Рамочной конвенцией по нацменьшинствам. Также в проекте заметны лишь ограниченные усилия в направлении поддержки менее распространенных языков».
Основания для таких выводов проясняет мотивировочная часть заключения. Ее к сожалению цитируют весьма скупо. А именно она как раз и показывает явную пристрастность выводов комиссии.
Начнем с оценки фактической языковой ситуации. ВК признает факт широкого распространения русского языка в Украине. Однако в отличие от своего члена Сергея Кивалова не связывает это с историей Киевской Руси и славянской письменности. В документе данное явление ясно объясняют «долгим периодом запрета нерусских языков в публичной сфере, который привел к явному доминированию русского языка во многих аспектах публичной и частной жизни и имел негативный эффект на сохранение лингвистической идентичности большого числа этнических украинцев» (п. 50).
Хотя советскую языковую политику нет смысла идеализировать, любому здравомысляющему человеку известно: украинский и все прочие языки народов СССР никогда не имели статуса, аналогичного виски и бренди в Америке 1920-х. Высказывание Венецианской комиссии выглядит явным бредом и для тех, кто не знает, что, например нынешний суммарный тираж книг, изданных на украинском языке в Украине меньше, чем был в 1940-м (а в послевоенное время в СССР эти тиражи неуклонно росли)!
Асимметрия двуязычия и асимметрия неудовлетворенности
Далее комиссия повторяет слова Верховного комиссара по нацменьшинствам ОБСЕ Кнута Воллебека (он в заключении цитируются очень часто) об асимметричном характере украинского двуязычия –украинцы чаще владеют и пользуются русским, чем русские украинским, что, дескать, является следствием негативного исторического опыта (см. п.11)
Однако, такое мнение и комиссии, и Воллебека не опирается на точные данные. Между тем, социологические исследования, проведенные в 2009-м КМИС по заказу Киевского института политических исследований и конфликтологии показали, что эта асимметрия заметно преувеличена. Более двух третей граждан часто используют два языка. Так, на русском языке не разговаривают в быту 14% граждан, на украинском – 22%, не читают на русском языке – 8%, на украинском – 17%. А вот если брать бытовую неудовлетворенность использованием языка, то вопреки впечатлению, которое создают произведения, подобные последнему роману Лины Костенко, то у русскоязычных она как раз выше – так, 93% респондентов в основном удовлетворяет возможность пользоваться украинским языком за пределами семейного круга и круга друзей, тогда как в основном не удовлетворяет – лишь 3%. Тогда как относительно русского языка эти цифры составляют соответственно 81% и 9%, при этом полностью удовлетворены лишь 59% (в случае с украинским языком – 79%) .
Так, что вполне можно говорить и об асимметрии неудовлетворенности. И эта асимметрия бесспорно стала результатом политики Виктора Ющенко, в том числе выраженной в нормативных актах. И естественной задачей, при рассмотрении любого законопроекта, является оценка того, как он меняет существующее нормативное регулирование в соответствующей сфере. Однако Венецианская комиссия практически этой проблемы не изучает. Судя по документу, она полагает, что это регулирование сводится к Конституции и закону о языках УССР, игнорируя многочисленные недавние правовые акты, которые обходят этот закон. А ведь эти акты и становились предметом критики того же Совета Европы в рамках рассмотрения выполнения Украиной Европейской Хартии региональных языков и Рамочной конвенции по защите нацменьшинств. В частности, указывалось, что они создают напряженность в обществе. Однако Венецианская комиссия пишет только о напряженности, которое создает рассматриваемый ей законопроект.
ВК сознательно сузила круг изучаемых вопросов, чтобы поскорей (меньше чем за 3 месяца) вынести заключение. Между тем, когда в 2009 ее попросили рассмотреть изменения к Акту о государственном языке Словакии, она оценила не только их, но и весь этот закон, а изучение вопроса заняло больше года. (При этом два из трех экспертов, составлявших заключение в том случае – Бартоле и Веларс – работали и над документом по Украине).
В чем можно согласиться
Венецианская комиссия негативно отнеслась к двум ключевым нормам законопроекта. Во-первых, к той, которая определяет языковую идентичность граждан по преимущественно используемому ими на практике языку на основании соответствующего вопроса будущей переписи населения. Она отмечает, что такой подход увековечивает существующее положение, тогда как определять эту идентичность надо в соответствии с желаниями граждан.
С другой стороны, ВК не удовлетворяет и понятие «родной язык», которое традиционно используется в переписи. Она приводит социологические данные, свидетельствующие, что люди наполняют это словосочетание разными смыслами: «язык, на котором человек я думаю» (34%), «язык моего народа» (32%), «язык, на котором говорят мои родители (24%), «язык, который я чаще всего употребляю» (8%). В связи с этим комиссия предлагает тщательно подойти к языковой проблеме в переписи, предусмотрев несколько вопросов на данную тему и предоставив респондентам возможность проявлять двойную языковую и идентичность (то есть например, выявить людей, которые считают одинаково своими языками и украинский, и русский).
Также не удовлетворяет Венецианскую комиссию неясность понятия проекта «территория, на которой распространен региональный язык». Она задается вопросами, какие административные единицы имеются в виду под «территорией», как предполагается решать вопрос, если например в отдельном районе или городе носителей некого языка более 10%, тогда как в области число их не достигает установленного законопрекотм 10%-го порога для официального использования. ВК опасалась, что данная норма касается лишь областей и иных админединиц высшего уровня и потому под защиту закона попадут, кроме русского, лишь венгерский язык в Закарпатье, румынский в Черновицкой области, и возможно, крымско-татарский в Крыму.
Эту нечеткость проекта несложно исправить, а предложения по переписи населения выглядят действительно ценными. Однако в целом данный позитив не меняет впечатления о вызывающей тенденциозности документа, который показал, что когда речь зашла о русском языке вся предыдущая демократичность и политкорректность Венецианской комиссии отступила на задний план.
Что им не нравится в правах русского языка
В своем заключении Венецианская комиссия подчеркивает значение государственного языка для достижения консолидации в обществе и не только отмечает, что украинский является единственным государственным языком по Конституции, но и широко ссылается при этом на решение КС 1999 г. А вот законопроект по ее мнению «подрывает саму идею государственного языка как единственного официального и лишает граждан Украины мотивации изучать и использовать его… Защищая и поддерживая русский язык почти на том же уровне, что и украинский, который является единственным официальным языком Украины, проект угрожает уменьшить интегрирующую силу государственного языка. В частности, в таких важных сферах, как публичная администрация, образовательная система и СМИ, законопроект четко уменьшает положение государственного языка» (п.98).
Так, с недовольством отмечается, что законопроект дает право получать образование на русском языке от детсадика до университета (п.99). Также утверждается, что «хотя необходимо приветствовать признание лингвистической свободы в СМИ и культурной жизни, это будет иметь последствием русское доминирование в этих областях» (п.99). И здесь идет ссылка на слова Кнута Воллебека о том, что рыночные соображения в сочетании с асимметричным билингвизмом будут способствовать импорту и продукции русскоязычных программ и произведений. А какой же выход в такой ситуации видит комиссия не понятно, напрямую к ограничению свободы выбора она, в отличие от оранжевых, не решилась призвать.
А в пункте 42 ВК даже «приветствует личную свободу выбора языка, особенно в сферах частной жизни, общественно- экономической деятельности, науки, культуры и СМИ». Однако при этом она, как и Воллебек выступила против положений проекта, запрещающих предприятиям, учреждениям и организациям принимать правила внутреннего распорядка запрещающие или ограничивающие общение их сотрудников на каком-либо языке. Она считает это ограничением свободы ассоциаций (см. п.47). А интересно как бы Венецианская комиссия отнеслась например, к созданию на Украине организаций, чей устав запрещал бы например их сотрудникам положительно говорить о Евросоюзе и европейцах и вообще принимать европейцев в свои члены?
ВК явно раздражают наличие в законопроекте указаний на особую роль русского языка в стране (п.70). Комиссия призывает «путем соответствующих вопросов в переписи населения различить людей, говорящих по-русски вследствие своей идентичности, и людей, повседневно употребляющих этот язык как следствие исторической практики» (п.71). Второй категории, судя по подтексту, надо как-то помочь перейти на украинский, тогда как в защите первой она на словах не отказывает.
Так в пункте 72 говорится «Венецианская комиссия полагает, что защита русского языка и его использования как выражения идентичности членов украинского общества, свободно избравших эту лингвистическую идентификацию (тавтология в оригинале – А.П.) – то есть его защита как языка национального меньшинства – действительно является легитимной целью. Это предполагает ясные и стабильные правовые гарантии, в соответствии с критериями и условиями, выработанными в главных международных стандартах, Языковой Хартии и Рамочной конвенции».
Более того, в пункте 68 ВК даже напрямую не исключает повышения статуса русского языка: «комиссия понимает, что если бы большое число украинских граждан определяли свою национальную и лингвистическую идентичность на основе выбора русского языка, было бы приемлемым предоставить ему предпочтительное положение среди языков, отличных от государственного. Однако в Украине отсутствует конституционная авторизация такого варианта. В этой связи комиссия обращает внимание на свои предыдущие комментарии относительно будущей переписи и важности формулировок в ней языкового вопроса».
Противореча и себе, и Совету Европы
Из процитированного в предыдущем абзаце положения, равно как и из ряда других, где идет ссылка на 10-ю статью Конституции, может на первый взгляд показаться, что дать иную оценку Венецианской комиссии помешала норма Основного Закона о том, что украинский язык является единственным государственным. Но это неверно. Ведь ВК абсолютно проигнорировала то обстоятельство, что Конституция в ряду негосударственных языков отдельно упоминает лишь русский. Поэтому предложение рассмотреть вопрос об особом статусе русского языка среди негосударственных на основании новой переписи – это просто демагогическая риторика. Ведь, во-первых, можно считать что такой статус ему и так дан ст. 10 Конституции, во-вторых, в пользу такого статуса ясно говорят и данные существующей переписи, ибо фактически вопрос о родном языке уже отсеял русскоязычных по идентичности от русскоязычных по привычке.
Так если соцопросы традиционно дают порядка 50% русскоязычных, то по переписи их 29,6%, а этнических русских – 17,3%. Но и последние две цифры вполне достаточны для особого статуса, ибо численность любого другого этноса (кроме украинского и русского) и распространенность их языков не достигает 1%.
Но Венецианская комиссия в данном документе не постеснялась противоречить и сама себе. Ведь как мы уже писали, в заключении по Словакии, где титульный язык также является единственным государственным, комиссия напротив проводила мысль об ограничении норм, предписывающих обязательность его использования: «Обязанность использовать государственный язык должна быть ограничена истинными нуждами обеспечения общественного порядка и должна применяться с разумной пропорциональностью».
В случае с Черногорией Венецианская комиссия приветствовала положение законопроекта «О национальных меньшинствах», которые предполагали, что в муниципалитетах, где какое- либо меньшинство составляет 5%, язык этого меньшинства используется официально. Одним из авторов того заключения является тот же Бартоле. Между тем, Черногория – страна со сложным этническим составом и введение этой нормы означает что двуязычными (а в отдельных случаях и трехъязычными) оказываются от 8 до 10 муниципалитетов страны, где проживает более половины ее населения.
Проект Ефремова—Симоненко-Гриневецкого предполагает несколько более высокий порог (10%). И как мы уже писали, Венецианская комиссия многократно критически отзывалась о том, что на Украине закон позволяет использовать язык меньшинства в работе органов власти лишь в тех административных единицах, где представители меньшинства составляют большинство. Казалось, бы прекрасный повод оценить законопроект за то, что он учел эти замечания. Но ВК теперь молчит об этом, а делает акцент на том, что в таком случае русский язык по использованию в публичной администрации сравняется с украинским почти во всей стране. О том, что эта нориа дала бы аналогичные права венгерскому, румынскому, крымско-татарскому (а вероятно и другим языкам) на ряде территорий, комиссия молчит. Видимо не хочется ей защиты этих языков, если она повлечет за собой повышение статуса русского. Однако предложить, например, для русского языка планку в 80%, а для прочих – в 10%, ВК не решается.
В любом случае, в свете игнорирования комиссией своих же предложений о снижении порога официального использования языков, ее обвинения законопроекта в игнорировании нужд других меньшинств выглядят лицемерными. Они не учитывают того факта, что крупнейшие национальные общины, венгерская и румынская, а также ряд других законопроект поддержали. Убежден, что если бы в документе не было бы ни слова о русском и каком-либо другом языке, а говорилось (как например, в конституции Македонии) об одних процентных порогах для приобретения негосударственным языком официального статуса, то и тогда бы Венецианская комиссия закон забраковала. Слишком много мест ее нынешнего заключения говорят о двойных стандартах.
Так, сейчас ВК часто подкрепляет свою позицию мнением Воллебека, однако в случае со Словакией она в лице те тех же авторов заключения такого не делала, напротив, разошлась с оценкой ВКНМ. Документ также совершенно не ссылается на рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно выполнения и Рамочной Конвенции по нацменьшинствам и Европейской Хартии. А доклад экспертов по Хартии, на основе которого составлены эти рекомендации, упомянут лишь один раз – с целью обратить внимание на положение русинского, крымчацкого и караимского языков. Но в том докладе –- все выводы которого рекомендовал учесть Комитет министров– красной нитью проходит мысль о необходимости большей поддержки русского языка и предоставлении ему особого статуса.
Вопреки, утверждению, сделанному в выводах, комиссия не нашла в мотивировочной части законопроекта каких-либо положений, напрямую противоречащих данным Хартии и Конвенции. Она лишь упомянула, что в данные документы подчеркивают – их применение не умаляет роли государственного языка.
Но руководствуясь нынешним решением Венецианской комиссии, невозможно выполнить ни рекомендации Комитета министров СЕ по выполнению Хартии, ни обнародованные 30 марта рекомендации Комитета министров СЕ по выполнению Рамочной конвенции по защите нацменьшинств (см. отдельный материал).
Но по мнению Венецианской комиссии, русскому языку в Украине просто не позволено то, что позволено венгерскому в Словакии или албанскому в Черногории. Хотя объективно проблема понимания самых распространенных языков в Украине на порядок меньше, чем в этих странах – тот же украинский язык понятен русскому, куда больше чем поняты соответствующие славянские языки венгру и албанцу. Это повседневно демонстрируется на телеэкране различными фактически двуязычными ток-шоу, которые не нуждаются в переводе для их участников. Но понимание не равнозначно употреблению. А из заключения комиссии как раз вытекает необходимость зарегулирования языковой сферы, чтобы вынудить как можно большее число населения обращаться к государственному языку независимо от своего желания. Как будто главным мотивом использования того или иного языка, являются правовые нормы, а не желания людей.
Выгоды публичного несогласия
В свете противоречий между заключением ВК и рекомендациями Комитета СЕ, а также двойных стандартов комиссии в подходе к языковой ситуации в разных странах, абсолютно нормальным выводом было бы гласно объявить мнение Венецианской комиссии юридически и морально ничтожным (впрочем в правовом плане – это только рекомендация). Следовало бы открыто и резко показывать, что сейчас ВК сама себя высекла и продемонстрировать все противоречия нынешнего решения другим документам Совета Европы, в частности самой комиссии.
Венеция, как известно город масок. Но все маски когда-нибудь сбрасываются, и теперь мы увидели, какая рожа скрыта за ней. И не надо стесняться, политкорректно называя эту рожу европейским лицом.
Несмотря, на бодрые утверждения Сергея Кивалова и Михаила Чечетова, решение ВК для украинской власти это может стать поводом для спуска на тормозах языкового законопроекта. А судя по тексту заключения, власть еще на стадии его подготовки вердикта, от законопроекта отмежевалась. Так, комиссия отметила критические выводы Минюста о несоответствии отдельных статей проекта решениям КС 1999-го, а также сообщила, что Минкульт также готовит новый законопроект о языках (а ведь такой автор, как министр законодательством не предусмотрен, такие документы поступают в секретариат ВР как произведения самого Кабмина за подписью премьера).
Между тем, резкое публичное несогласие с решением ВК имело бы для власти и практическую пользу. Ведь ясно, что ей задуманы масштабные реформы, в том числе и в конституционном плане, и ясно, что отнюдь не все в этих реформах в Венеции воспримут на ура. При этом вряд ли власть откажется от этих планов в связи с критикой комиссии. А нынешнее заключение создает хорошую возможность, чтобы громко заявить, почему такой предвзятой структуре доверять нельзя. Ведь даже если бы Украина решила перейти к полному единовластию, где президент откроирует Конституцию, то теперь не Венецианской комиссии быть для нас авторитетом в оценке такой реформы.
Алексей ПОПОВ, 2000
